TÜRKİYE İDARE TEŞKİLATI GENEL KAVRAMLAR VE İLKELER
KANUNİ İDARE
Kanuni idare ilkesi iki boyutludur. İlk olarak idarenin kuruluşunun kanunla düzenlenmesi ikinci olarak idarenin görevlerinin kanunla düzenlenmesini içerir. Anayasanın 123. Maddesi de bu durumu düzenler. İdarenin kuruluş ve esaslarının kanunla düzenlenir olmasını ön gören kanunilik ilkesi iki temel tartışmaya yol açmaktadır. Bu tartışmaların ilki idarenin düzenleme yetkisinin sınırlarının belirlenmesi ikincisi ise kanun hükmünde kararnamelerle idareye ilişkin düzenleme yapılıp yapılamayacağıdır. Bu tartışmaların temelindeki sorun idarenin kuruluş ve görevlerinde yürütme organına ne kadar yetki tanınması gerektiğiyle ilgilidir.
1. İdarenin bütünlüğü ve kamu tüzelkişiliği
Madde 123 – İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir.
İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır.
Kamu tüzelkişiliği, kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kurulur.
KAMU TÜZELKİŞİLİĞİ
Merkezi idare dışındaki idare teşkilatı tüzelkişi topluluklarından oluşmaktadır. Kamu tüzel kişiliğini özel hukuk tüzelkişiliğinden ayırmak için doktrinde birtakım ölçütler belirlenmiştir. Bu ölçütler:
- Özel hukuk tüzelkişileri özel hukuk hükümlerine göre ve ilgilerin iradesiyle kurulurken kamu hukuku tüzelkişileri kanun ya da Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiyle kurulur.
- Özel hukuk tüzelkişiliği ilgililerin iradesi ile ortadan kalkabilirken kamu hukuku tüzel kişilerinin ortadan kalkması kuruldukları işlemin aksine işlem yapılması ile mümkündür.
- Özel hukuk tüzel kişiliğine katılımda irade serbestisi vardır. Kamu hukuku tüzelkişilerine ise serbest iradeyle katılmak mümkün değildir.
- Özel hukuk tüzelkişilerinin faaliyetleri kurucular tarafından belirlenir ancak kamu hukuku tüzelkişilerinin faaliyetleri yasayla belirlenir ve belirlenen çerçeve dışına çıkamazlar, işlem ve eylemleri kamu hukuku kurallarına tabidir.
- Özel hukuk tüzelkişileri özel amaçlarla kurulur ve kamu gücünü kullanamazlar. Kamu hukuku tüzelkişileri kamuya yararlı bir faaliyet amaçlı kurulur ve kamu gücünü kullanır.
- Kamu tüzel kişileri idari vesayet yoluyla denetlenmektedir.
Bazı durumlarda tüzel kişiliğin özel hukuka mı kamu hukukuna mı girdiği bilinemez bu durumlar için doktrinde sınırsız tüzel kişiler, melez tüzel kişiler gibi kavramlar kullanılır.
TÜZEL KİŞİLİĞİ OLMAYAN BİRİMLER
İdare teşkilatı yalnızca tüzel kişiliklerden oluşmaz. Kamu tüzel kişiliklerinin bünyesinde tüzel kişilik içinde örgütlenmekle beraber, işlem ve eylemlerinde herhangi bir hiyerarşik denetime tabi olmayan birimler de mevcuttur. ( ör: fakülte üniversitenin hiyerarşik denetimi altında ; üniversitelerarası kurul ise YÖK ‘ün denetimi dışında)
Merkezi idarenin merkez teşkilatında yer alan bakanlıklar da tüzel kişiliğe sahip değildir ancak bakanlıklar tüzel kişilerin sahip olduğu tüm yetkilere sahiptir hatta kamu tüzel kişilerini idari vesayet yoluyla denetim yetkileri bulunmaktadır.
Merkezi idareye yardımcı kuruluşların da tüzel kişiliği bulunmamaktadır. ( sayıştay ,MGK )
İDARENİN BÜTÜNLÜĞÜ
İdari teşkilat yerinden ve merkezi yönetim olmak üzere iki ana bölüme bu bölümler de kendi aralarında çeşitli birimlere ayrılır.
İdarenin bütünlüğü anayasamızın 123. Maddesinin birinci fıkrasında İDARE KURULUŞ VE GÖREVLERİYLE BİR BÜTÜNDÜR. Şeklinde düzenlenmektedir. Görevleriyle bir bütün olması, idarenin tüm birimlerinin yerine getirdiği çeşitli görev ve eylemlerinde aynı amaca hizmet ettiği kamu yararına fayda doğrultusunda hareket ettiği anlamına gelmektedir. Kuruluşuyla bir bütün olma ise idarenin kuruluşunun kaynağını tek anayasadan alması ve anayasaya uygun yasalarla düzenlendiği anlamını taşır. İdarenin bütünlüğü tekil devlet modelinin yönetim alanındaki temel ilkesidir. İdarenin bütünlüğü ilkesinin denetlenmesi için geliştirilen iki temel sistem vardır. Hiyerarşi ve vesayet denetimi.
HİYERARŞİ
İdare hukukunda hiyerarşi kavramı, idare teşkilatında yer alan makam ve görevlilerin aşağıdan yukarıya doğru birbirlerine derece derece bağlanarak tepedeki yetkili veya yetkililere bağlı olmasıdır. İdare işlevinin sağlıklı bir şekilde işlemesi için hiyerarşi sistemin kurulması zorunludur.
Kanuni idare ilkesi, idare teşkilatını düzenleyen mevzuatta hiyerarşik sıralamanın belirlenmesi gerektiğini ifade etmektedir. Yasa ya da düzenleyici işlemden kaynaklanmayan yetki kullanımı mümkün değildir. Bu sebeple üst makam veya görevliler yasa ve düzenleyici işlemlerle belirlenmelidir. Üstün verdiği emrin kanuna aykırı olması durumu anayasamızın 137. Maddesinde düzenlenir. Maddeye göre :
Kanunsuz emir
Madde 137 – Kamu hizmetlerinde herhangi bir sıfat ve suretle çalışmakta olan kimse,
üstünden aldığı emri, yönetmelik, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi, kanun veya Anayasa hükümlerine
aykırı görürse, yerine getirmez ve bu aykırılığı o emri verene bildirir. Ancak, üstü emrinde ısrar eder
ve bu emrini yazı ile yenilerse, emir yerine getirilir; bu halde, emri yerine getiren sorumlu olmaz. 75
Konusu suç teşkil eden emir, hiçbir suretle yerine getirilmez; yerine getiren kimse
sorumluluktan kurtulamaz.
Askeri hizmetlerin görülmesi ve acele hallerde kamu düzeni ve kamu güvenliğinin korunması
için kanunla gösterilen istisnalar saklıdır.
İDARİ VESAYET
İdari vesayet, kamu düzeni ve idare bütünlüğünü sağlamak için kamu yararı amacıyla yerinden yönetim idarelerinin işlemlerini denetleme yetkisidir.
Anayasamız idari vesayet kavramını sadece yerel yönetimler üzerindeki denetimde kullanmış ve anayasada düzenlenen diğer kamu tüzelkişileri ile merkezi idare arasındaki denetim ilişkisini idari vesayet olarak adlandırmamıştır. Anayasa mahkemesininin de 127. Madde ışığında bu yönde kararları mevcuttur.
İdari vesayetin amacı, idarenin bütünlüğü ilkesinin yaşama geçirilebilmesi toplumun genel çıkarlarıyla bağdaşmayacak veya kamu hizmetinin gereklerine uygun olmayacak işlem ve eylemlerin engellenmesidir. 127. Maddede idari vesayetin amacı açıklanmaktadır:
Madde 127 –
Mahalli idareler; il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileridir.
Mahalli idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir.
(Değişik fıkra: 23/7/1995-4121/12 md.) Mahalli idarelerin seçimleri, 67 nci maddedeki esaslara göre beş yılda bir yapılır. (Mülga ikinci cümle: 21/1/2017-6771/16 md.) Kanun, büyük yerleşim merkezleri için özel yönetim biçimleri getirebilir.
Mahalli idarelerin seçilmiş organlarının, organlık sıfatını kazanmalarına ilişkin itirazların çözümü ve kaybetmeleri, konusundaki denetim yargı yolu ile olur. Ancak, görevleri ile ilgili bir suç sebebi ile hakkında soruşturma veya kovuşturma açılan mahalli idare organları veya bu organların üyelerini, İçişleri Bakanı, geçici bir tedbir olarak, kesin hükme kadar uzaklaştırabilir.
Merkezi idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir.
Mahalli idarelerin belirli kamu hizmetlerinin görülmesi amacı ile, kendi aralarında
Cumhurbaşkanının izni ile birlik kurmaları, görevleri, yetkileri, maliye ve kolluk işleri ve merkezi idare ile karşılıklı bağ ve ilgileri kanunla düzenlenir. Bu idarelere, görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır.
Anayasa Mahkemesi farklı yönlerde kararlar verse de Anayasamızın 127. Maddesindeki bu düzenleme merkezi idarenin yerinden yönetim idareleri üzerindeki denetiminin hukuki gerekçeleri ve amacını açıklamaktadır.
İdari vesayet yetkisi kanunla hangi makam ya da organa tanınmışsa o organ ya da makam tarafından kullanılması gerekir. Bu yetki yerinden yönetim idarelerinin kararlarının incelenmesi ve onaylanması şeklinde kullanılmalıdır. Yasa onay işlemi için bir süre belirlemişse idari vesayet makamı bu süreye uymak zorundadır. Yasal süre içinde işlem yapılmadığı takdirde aksine hüküm yoksa işlem yürürlüğe girmelidir.
İdari vesayet ve hiyerarşi birbirinden çok farklı iki kavramdır. Hiyerarşide tek bir tüzel kişilikten bahsederken idari vesayette ayrı tüzel kişiliklerden bahsediyoruz. İdari vesayet yasalarda belirlenen durumlarda yasaların çizdiği çerçevede uygulanır.
MERKEZDEN YÖNETİM
Merkezden yönetim, idarenin görevlerinin merkezden veya merkeze bağlı makam ve görevliler tarafından yerine getirilmesidir. Merkezden yönetimde idare, hiyerarşi bağı ile merkeze bağlanmış görevlilerden oluşan bir örgüttür. Kamu hizmetleri tek bir çatı altında bir bütün oluşturur.
Yetki genişliği ise merkezden yönetimin görülen sakıncalı yönlerinden birine çare olarak düşünülmüştür. Kendiliğinden karar verme ve hareket etme yetkisi olmayan memurun bu yetkilerinin genişletilmesine yetki genişliği denilir. Ancak yetki genişliği çok sınırlıdır bu yetki sadece valilere tanınmıştır. Anayasa 126 da da bu vurgulanır.
C. İdarenin kuruluşu
1. Merkezi idare
Madde 126 – Türkiye, merkezi idare kuruluşu bakımından, coğrafya durumuna, ekonomik
şartlara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre, illere; iller de diğer kademeli bölümlere ayırılır.
İllerin idaresi yetki genişliği esasına dayanır.
Kamu hizmetlerinin görülmesinde verim ve uyum sağlamak amacıyla, birden çok ili içine alan
merkezi idare teşkilatı kurulabilir. Bu teşkilatın görev ve yetkileri kanunla düzenlenir.
YERİNDEN YÖNETİM
Yerinden yönetim diğer adıyla ademi merkeziyetçilik , kamu hizmetlerinin yerine getirilmesinde karar almak ve uygulamak yetkisinin merkezi idare teşkilatı dışında merkezden bağımsız tüzel kişiliği olan idarelere verilmesidir. Yerinden yönetim idareleri kanuni idare ilkesi gereğince kanun ya da cbk ile kurulur. Yerinden yönetim idareleri üzerindeki denetime idari vesayet adı verilir. Yerinden yönetim merkezi idareden bağımsızlık siyasi özerklik anlamına gelmemektedir. Yerinden yönetimde bahsedilen bağımsızlık kendisine yasayla tanınan görevleri yerine getirebilmek için karar alabilme ve bu kararları uygulayabilme serbestisidir. Yerinden yönetim idareleri belirli bir coğrafya esas alınarak kurulabileceği gibi belirli hizmetleri görmek amacıyla da kurulabilir. Belirli bir yöre halkının yerel ihtiyaçlarını gidermek için kurulan örgütlenmelere yer bakımından yerinden yönetim, belirli bir hizmetin merkezi idareden ayrı kamu tüzel kişileri tarafından idare edilmesine hizmet bakımından yerinden yönetim adı verilmektedir.
1 SAYILI CBK (MERKEZDEN YÖNETİM TEŞKİLATI)
