İDARİ İŞLEMLERİN NİTELİK VE ÖZELLİKLERİ
İdari işlemlerin temel niteliği tek taraflı olmalarıdır. Tek taraflılık tek bir kişi ya da makamın iradesi anlamına gelmemektedir. Bazı durumlarda birden fazla makam ya da kişinin iradelerini ortak bir paydada birleştirmeleri ile bir işlem meydana gelmesi mümkündür.
İcrailik idari işlemleri özel hukuk işlemlerinden ayıran diğer niteliktir. İdari işlemler araya başka bir iradenin girmesine gerek olmadan doğrudan sonuç doğuran işlemlerdir. İrade açıklandığı an sonuç doğurur. İdari işlemin uygulanabilirliğine icrailik, idarenin kendiliğinden uygulamasına re’sen icra gerektiğinde zor kullanılarak uygulanmasına cebri icra denilir. İcrai olmayan işlemler ( görüş bildirme planlama) yargıya taşınamaz.
İdari işlemler aksi belirtilmedikçe hukuka uygun kabul edilirler. Buna hukuka uygunluk karinesi adı verilir.
İdari Eylem
İdarenin isteğinden bağımsız olarak gerçekleşen ancak idareye bağlanabilen eylemlerdir. İdari işlemin icrası idari eylem değildir. İdari işlemden bağımsız eylemlerdir.
İdari eylemlere karşı hiçbir zaman iptal davası açılamaz tam yargı davası açılır.
İdarenin Özel Hukuk İşlemleri
İdarenin özel hukuk kurallarıyla düzenlenmiş bir işlem yapması halinde bu işlem özel hukuk kurallarına tabidir. Bazı yasalarda da bazı idari işlemlerin özel hukuka tabi olduğu belirtilmektedir.
Özel Hukuk Kişilerinin İdari İşlemleri
Doktrinde kamu hizmeti gören özel hukuk tüzel kişilerinin hizmetin yürütülmesi sırasında kamu makamı gibi hareket ettikleri ve işlemlerinin idare hukuku kurallarına tabi oldukları kabul edilmektedir. Özel hukuk kişilerinin işlemlerinin idari işlem olarak nitelenmesi için kamu hizmeti görmelerinin yanında idarenin kullandığı üstün kamusal yetkileri de kullanmaları gerekir. Yargı kararlarında ise bu durum şu şekildedir: özel hukuk kişilerinin işlemlerinin idari işlem olacağını kabul etmek yerine işlemi yapan tüzel kişinin idari nitelik taşıdığı vurgulanır. Uyuşmazlık mahkemesi kararlarında da Danıştay’ın tutumu korunmaktadır. Uyuşmazlık mahkemesi özel hukuk kişilerinin işlemlerine karşı ancak adli yargıda dava açılabileceği görüşündedir. Anayasa mahkemesi özel hukuk kişilerinin işlemlerini idari işlem olarak nitelendirmemektedir.
İdari İşlemlerin Türleri
İki Yanlı Tek Yanlı İdari İşlemler
İdare ile ilgilisinin iradelerinin karşılıklı olarak açıklandığı işlemler iki taraflı işlemlerdir.
İdarenin ilgilinin iradesine bakmaksızın yaptığı irade açıklamalarıyla oluşan işlemler tek taraflı işlemlerdir. hukuki sonucun doğması için idarenin iradesi yeterlidir. Tek yanlı idari işlemler de kendi içinde basit birleşik ve kolektif olmak üzere ayrılır.
Basit İşlemler
Tek başına alınabilen kararlardır. Tek bir kişi ya da makamın iradesi yeterlidir.
Birleşik İşlemler
Birden fazla idari makamın iradesinin aynı zamanda bir araya gelmesiyle oluşan işlemlerdir. İşlemler kendi başına sonuç doğurmaz bir araya gelince netice verir.
Kolektif İşlem
Birden fazla kişiden oluşan bir idari birim tarafından yapılan işlemlerdir.
Zincir İşlem
Kimi zaman nihai bir işlemin ortaya çıkması birden çok idari işlemin bir araya gelmesiyle oluşur. Her bir idari işlem tek başına sonuç doğurur niteliktedir.
Bazı idari işlemler uygulamakla tükenir. Bütün idari işlemler yazılıdır ancak emir ve talimat verme yoluyla sözlü olarak da gerçekleşebilir.
Etkili Etkisiz İdari İşlemler
İdarenin bazı işlemleri ilgilinin hakkında sonuç doğurmazlar. Planlama görüş hazırlık tavsiye niteliğindeki işlemler birey ya da nesneler üzerinde sonuç doğurmadığı için etkisiz işlemlerdir. Bu tür işlemler idari dava konusu olamazlar. Bunları sonuç doğuran işlemlerden ayır edebilmek için idari karar terimini kullanırız.
Genel Birel İşlemler
Genel idari işlemler genel ve soyut hukuki durumlar yaratan işlemlerdir. Sürekli uygulanabilir niteliktedir. Düzenleyici işlem olarak da adlandırılır. Objektiflerdir. Belirli kişi ya da kişiler üzerinden düzenleme yapmaz.
Birel işlemler belirli kişi ya da kişilerin hukuki durumunu değiştirebilen hukuki duruma sokan ya da hukuki durumdan çıkartabilen işlemlerdir. Kişiyi bir statüden alıp başka bir statüye koyarlar. Örneğin yönetmelik genel bir işlem iken yönetmelik hükmün belirli bir kişiye uygulanması birel işlem niteliğindedir.
Düzenleyici İşlemler
Düzenleme yetkisinin asli olması herhangi bir alanda kanun olmaksızın idare tarafından kural koyulabileceği anlamını taşımaktadır. Bu yüzden idarenin düzenleme yetkisinin kapsamı ve sınırları iyi belirlenmelidir. 1961 anayasasında yürütme yetkisi 6. Maddede düzenlenirken 1982 anayasasında yürütme yetkisi 8.maddede düzenlenmektedir. Doktrinde 8. Maddenin kanun olmasa da idarenin düzenleme yapabileceği şeklinde içtihadı desteklediği ifade edilmiştir ancak AYM 1961 anayasasından kalma içtihadını sürdürerek idarenin kanun olmadan düzenleme yapamayacağı yönündeki görüşünü sürdürmektedir. AYM yürütmeye bir yetki olma gücünü veren esasların anayasanın muhtelif maddelerine serpiştirilmiş durumda olduğunu belirterek şöyle saymaktadır: a) olağanüstü haller ve sıkıyönetim halleri boyunca cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan bakanlar kurulunun sözü edilen hallerin gerekli kıldığı durumlara hasken kanun hükmünde kararname çıkartmak b) bakanlar kurulunun vergi resim harç ve benzeri mali yükümlülüklerinin muaflık istisnalar ve indirimleriyle oranlarına ilişkin hükümlerde kanunun belirttiği yukarı ve aşağı sınırlar içerisinde değişiklik yapmak c) dış ticaretin ülke ekonomisinin yararına olmak üzere düzenlenmesi amacıyla ithalat ve ihracat ve dış ticaret işlemler üzerine vergi ve benzeri yükümlülükler dışında ek mali yükümlülükler koymak ve bunları kaldırmak. Mahkmeye göre yürütmenin tüzük yönetmelik çıkarmak gibi klasik düzenleme yetkisi idarenin kanuniliği ilkesi çerçevesinde sınırlı ve tamamlayıcı bir yetki durumundadır. Bu bakımdan anayasada ifadesini bulan yukarıdaki ayrık haller dışında yasalarla düzenlenmemiş bir alanda yürütmenin sübjektif hakları etkileyen bir kural koyma yetkisi bulunmamaktadır. Yasa ile yetki kılınmış olması da bu sonuca etkili değildir.
Düzenleyici İşlem Türleri
İdarenin düzenleyici işlemlerinden bazıları anayasada yer almaktadır. Ayrıca anayasada belirtilmemesine rağmen çeşitli kanunlarla düzenlenen veya idarenin uygulamasında yerleşmiş olan düzenleyici işlemler de mevcuttur. AY 104 106 108 ve 124 de cumhurbaşkanlığı kararnamesi ifadesine yer verilmiş 138 de genelge terimi kullanılmış 124 de ise yönetmeliklere ilişkin kurallar yer almıştır.
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi
2017 anayasa değişikliği ile sistemimize girmiş oldukça karışık bir mevzudur. Yapılış usul ve esaslarına dair bir düzenleme mevcut değildir. Bu kararnameler yürütme işlemi niteliğindedir.
Yönetmelik
Cumhurbaşkanı, bakanlıklar, kamu tüzel kişileri tarafından kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yapılan düzenleyici işlemlerdir. Anayasada yönetmelikler için öngörülen şekil şartı Resmi Gazetede yayımlamaktır. 124. Maddeye göre hangi yönetmeliklerin Resmi Gazetede yayımlanacağı kanunda belirlenir.
Makamlar arasında çıkarılan yönetmelikler arasında hiyerarşi var mıdır sorusu doktrinde şu şekilde yanıt bulmuştur: başka makam ve kuruluşlar arasında çıkartılan yönetmelikler arasındaki çelişkinin yönetmeliğin sahibinin yürütme ve idare düzenindeki sırasına göre belirlenmesi gerekmektedir. Bakanlık yönetmeliği ile yerinden yönetim idaresinin yönetmeliğin çakışması durumunda bakanlık yönetmeliğine üstünlük tanınmalıdır.
Cumhurbaşkanı Kararı
Anayasanın 148.maddesinde cumhurbaşkanı kararnamelerinin denetimi anayasa mahkemesine bırakılmıştır.
Görev ve yetkileri
Madde 148 – Anayasa Mahkemesi, kanunların, Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin ve
Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğünün Anayasaya şekil ve esas bakımlarından uygunluğunu denetler ve bireysel başvuruları karara bağlar. Anayasa değişikliklerini ise sadece şekil bakımından inceler ve denetler. Ancak, olağanüstü hallerde (…)84 ve savaş hallerinde çıkarılan Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin şekil ve esas bakımından Anayasaya aykırılığı iddiasıyla, Anayasa Mahkemesinde dava açılamaz.
Önceden bakanlar kurulu kararı şeklinde tesis edilen düzenleyici işlemler anayasa değişikliği sonrasında cumhurbaşkanı kararı adını almıştır.
Diğer Düzenleyici İşlemler anayasa yürütme ve idareye kanunların uygulanması için yönetmelik çıkarma yetkisi tanımıştır. Anayasa mahkemesine göre yürütme organının yönetmelik dışında yasanın buyruğu kapsam ve sınırı içinde genel nitelikli hukuksal tasarruflarda bulunması idare hukuku kurallarına aykırı düşmemektedir. Mahkemeye göre tüzük yönetmelik dışında düzenleyici işlem kabul etmemek yürütmenin çalışma alanını çok dar bir kapsama sokmak anlamına gelir.
İdari İşlemlerin Geri Alınması
İdari işlemlerin iptali işlemin ileriye dönük olarak hukuk aleminden kaldırılmasıdır. Geri alma ise bir idari işlemi yürürlüğe girdiği tarihten itibaren bütün sonuçlarıyla geçersiz ve hükümsüz kılmaktır. Hukuka uygun birel işlemlerin hiçbir zaman geri alınamayacağı kabul edilmektedir. Ancak hukuka uygun işlemin geri alınamaması hiçbir zaman yürürlüğüne son verilemeyeceği anlamına gelmemektedir. Bu tür işlemler yasanın öngördüğü kurallara göre başka bir işlemle sona erdirilebilir. Örneğin atama. Hukuka aykırı birel işlemler ise bu işlemlerin iptali için öngörülen dava açma süresi içinde iptal edilebilirler veya geri alınabilirler. Ancak bazı hallerde dava açma süresi geçmesine rağmen işlemin geri alınabileceği ya da iptal edilebileceği görülmektedir. Bu durumlar : idari işlemin ilgilinin hilesi veya idareyi yanıltması durumuyla yapılmış olması ve işlemin yok ve hükümsüz sayılacak derecede açık ve ağır hukuka aykırılık taşıması. Bu iki halde işlem hukuka aykırılığın saptandığı anda geri alınabilir veya iptal edilebilir. Birel idari işlemlerin geri alınması konusunda doktrin danıştay ve Yargıtay görüş birliği içindedir. İçtihadı birleştirme kararına göre yokluk ve mutlak butlan sebepleri hariç kişinin gerçek dışı beyanı veya hilesi ile sebebiyet vermemiş olması şartıyla idarenin yanlış işlemini ancak iptal davası süresi ya da kanunlarda özel bir süre varsa bu süre içinde yahut iptal davası açılmışsa dava sonuna kadar geri alabileceği sonucuna ulaşılmıştır. Ancak bu konunun doktrin ve içtihadı birleştirme kararlarıyla güçlendirilmiş olması bu sorunu çözmemiştir çünkü idari yargı uygulamasında bu ilkeye aykırı kararlara rastlanmaktadır.
