ANAYASA MAHKEMESİ VE ANAYASA DEĞİŞİKLİKLERİ İPTALİ DAVASI
Anayasanın AYM’nin görev ve yetkileri kenar başlıklı 148.maddesinin ikinci fıkrasına göre “…; Anayasa değişikliklerinde ise, teklif ve oylama çoğunluğuna ve ivedilikle görüşülemeyeceği şartına uyulup uyulmadığı hususları ile sınırlıdır. Şekil bakımından denetleme, Cumhurbaşkanınca veya TBMM üyelerinin beşte biri tarafından istenebilir. Kanunun yayımlandığı tarihten itibaren 10 gün geçtikten sonra, şekil bozukluğuna dayalı iptal davası açılamaz; def’i yoluyla da ileri sürülemez.”
Maddeye göre belirlenmesi gereken belli başlı hususlar mevcuttur. Öncelikle anayasa değişikliği de bir kanundur, meclis kararı değildir. Lakin anayasa değişikliği kanununun yürürlüğe girebilmesi sıkı şekil şartlarına bağlanmıştır. Bunun elbette temel sebebi anayasaya yüklenen değer ve anayasanın önemidir. 148/2’ye göre AYM’nin anayasa değişikliği kanununu denetlerken öz denetimi yapamayacağı yalnızca şekil denetimi yapabileceği öngörülmüştür. Aksi zaten düşünülemezdi zira tüm anayasa değişiklikleri tabiatı gereği yürürlükteki anayasanın esasına aykırıdır. Şekil denetiminin muhtevası ise yine maddede belirlenmiştir. Buna göre; “teklif ve oylama çoğunluğuna ve ivedilikle görüşelemeyeceği yasağına uyulup uyulmadığı” AYM tarafından denetlenmektedir. Bu kavramları somutlaştırabilmek için anayasa değiştirme usulünü saptamak gerekir:
- Anayasanın değiştirilmesi teklifi TBMM üye tamsayısının en az 1/3’ü (200 MV) tarafından gerekçeli dilekçesiyle teklif edebilir.
- Verilen teklifin kabulü nitelikli çoğunluğa tabi değildir. Böylece genel kuruldaki vekillerin basit çoğunluğu ile maddelerin görüşülmesine geçilebilir. Elbette ki genel kurulda oy kullanan vekillerin toplam üye sayısının 1/3’ünden az olmaması ve “evet” oyunun toplam üye sayısının ¼’ünden az olmaması şartı her kanunda olduğu gibi aranmaktadır.
- Birinci görüşmede maddelerin her biri teker teker görüşülür ve her bir madde oylanır. Bu oylamada en az 3/5 nitelikli çoğunluk aranır ve oylama gizli oyla yapılır.
- Birinci görüşme bittikten sonra 48 saat beklenmelidir aksi halde ivedilikle görüşülmeme yasağına aykırı davranılmış olur ve değişiklik kanunu AYM tarafından reddedilir.
- İkinci görüşmede, birinci görüşmede maddeler üzerinde değişiklik önergesi verilmişse bu önergeler görüşülür ve en az 3/5 çoğunluk aranmak suretiyle oylanır. Sonrasında maddelerin her biri tekrar oylanır. Eğer değişiklik önergesi yoksa herhangi bir görüşme yapılmadan maddelerin her biri tekrar oylanır. Birinci görüşmede üzerinde değişiklik teklifi bulunmayan bir madde hakkında ikinci görüşmede önerge verilemez. İkinci görüşmede maddelerin her birinin oylanmasında da nitelikli çoğunluk (en az 3/5) aranır ve oylama gizli yapılır. İkinci görüşmenin sonunda Anayasa değişiklik teklifinin TÜMÜ gizli oyla oylanır.
- Bu aşamalar sağlandıktan sonra değişiklik teklifi Cumhurbaşkanının önüne gider. Şayet değişiklik kabul oyu 3/5 ile 2/3 arasında ise cumhurbaşkanı kanunu imzalayıp yürürlüğe koyamaz. Burada yapması gereken değişiklik kanununu meclise göndermek veya halk oylamasına sunmaktır. Şayet meclise geri gönderirse ve meclis tekrardan 3/5 ile 2/3 arasında kabul oyuyla teklifi cumhurbaşkanına sunarsa cumhurbaşkanı burada zorunlu halk oylamasına gitmelidir. Şayet tekrar görüşülen teklif bu sefer 2/3 ve üstü kabul oyuyla cumhurbaşkanına sunulursa cumhurbaşkanı imzalayıp yürürlüğe koyabilir veya ihtiyari referanduma gidebilir.
- Şayet cumhurbaşkanına giden anayasa değişikliği teklifi ilk gönderimde 2/3 ve üstü oranda kabul oyu aldıysa cumhurbaşkanının bu sefer 3 yoldan birine başvurabilir. Birincisi, ihtiyari referandumdur. İkincisi, meclise iade etmektir. Üçüncüsü ise imzalayıp yürürlüğe koymaktır.
Yukarıda açıklanan hususlardan teklif ve oylama çoğunluğu ile ivedilikle görüşülememenin AYM tarafından şekil denetimi adı altında yapıldığını belirtmiştik. Lakin AYM, Anayasa m.4 gereği anayasa değişikliği kanunlarında şekil üzerinden esas denetimi de yapmaktadır. Esasında bu denetim AYM’ye görev olarak yüklenmemiştir. Zaten AYM’nin bu tutumu öğretide bir takım eleştirilere sebep olmuştur. (Anayasakoyucunun anayasa yaparken öz olarak hiçbir şey ile bağlı olmaması gerektiğini ileri sürenler.) Ancak Türkiye Cumhuriyeti için ilk 3 maddenin kuruluş ilkeleri olduğu ve hayati bir öneme sahip olduğunu ileri sürenler de bulunur (AYM de dahil). Bu görüşe göre madde 4’ün de belirttiği gibi ilk 3 maddenin değiştirilmesi teklif dahi edilemez bu sebeple Anayasanın yegane koruyucusu olan AYM’nin şekil üzerinden esas denetimi yapabilmesi mümkündür. Bir an için madde 4’ün değişmesi halinde AYM’nin herhangi bir şey yapamayacağı düşünülse de AYM’nin denetim yaparken bunu da hesaba katacağı ve madde 4’ün dolanılmasına cevaz vermeyeceği ileri sürülebilir.
Sonuç: AYM, ilk incelemeyi yaparken anayasa değişikliği kanununun iptal davasını kimin açtığına bakar. Şayet cumhurbaşkanı veya TBMM üyelerinin 1/5’i iptal davasını açmış ise sorun yoktur. Aksi halde dava işin esasına girilmeden reddolunur. İkinci olarak işin esasına (esas denetimi değil!) girer ve şekil denetimini yapar. Şekil denetiminde ise teklif ve oylama çoğunluğunu ve ivedilikle görüşülme yasağını inceler. Aykırılık durumunda değişikliği iptal eder. Ayrıca yukarıda değindiğimiz üzere şekil üzerinden esas denetimi yaparak ilk 3 maddeye aykırı düşen anayasa değişikliklerini de iptal eder.
ANAYASA DEĞİŞİKLİĞİNE İLİŞKİN BAZI AYM KARARLARI
1987/15 Sayılır Karar:
T.C. Anayasasında değişiklik öngören 3361 sayılı kanunun 4.maddesinin 2.fıkrasının anayasaya aykırılık sebebiyle iptali TBMM üyeleri tarafından istenmektedir. İptali istenen yasa T.C. Anayasası geçici 4.maddesini yürürlükten kaldırmıştır. Ancak bu hükmün yürürlüğe girmesi zorunlu referandum şartına tabi tutulmuştur. Hükmün iptalini isteyen milletvekilleri bu hükmün yürürlükteki anayasanın 104, 175 ve geçici 9.maddesine aykırı olduğunu ileri sürmektedirler. Lakin Yüksek Mahkeme ilk inceleme sırasında AY. 148.maddeye atıf yapmış ve AYM’nin anayasa değişikliklerini yalnızca şekil yönünden denetleyebileceğini bu denetimin de teklif ve oylama çoğunluğu ile ivedilikle görüşülme yasağını ihtiva ettiğini beyan etmiş ve bu sebeple de dava dilekçesinde ileri sürülen hususların bu kapsama girmediği gerekçesiyle yetkisizlik sebebiyle davanın reddine oy çokluğuyla hükmetmiştir. Mahkeme üyelerinden Yekta Güngör ÖZDEN çoğunluğun kararına katılmamıştır. Karşı oy gerekçesinde dikkate değer hususlar mevcuttur. Hakim, zorunlu halk oylamasının yasada öngörülmesinin iptalinin gerektiğini şöyle açıklamıştır: Referandum anayasa değişikliklerinde 175. Maddeye göre başvurulan yollardan birisidir ve demokratik bir haktır. Lakin yasanın 2.fıkrasında hükmün yürürlüğe konulması referandumda çıkacak evet oyunun çokluğuna bağlıdır. Bu durumda şayet hayır oyu çıkarsa değişikliğin yürürlüğe girmeyeceğini öngörmek TBMM’nin kendi iradesini kendisinin ortadan kaldırmasından başka bir şey değildir. Çünkü oylama sayısına göre yeterli çoğunluk elde edilmiş ve hüküm yasalaşmıştır. Nitekim böyle zorunlu bir referandumun öngörülmesi AY 175.maddedeki AYM’nin görevlerinden olan “oylama çokluğunun denetimi”ne aykırı düşmektedir. Dolayısıyla 2.fıkranın denetlenmesi 175. Maddede öngörülen şekil denetimlerinden “oylama çokluğunun denetimi”ne girmelidir, ne öz denetimidir ne de AYM’nin görev dışı olan şekil denetimidir. Adeta TBMM’nin oy çokluğuyla karar almasını ilga eden bir hükümdür. Bu gerekçeyle hakim, çoğunluğun görüşüne katılmamış ve hükmün iptalinin gerektiğini savunmuştur.
2007/68 Sayılır Karar:
T.C. Anayasasında değişiklik öngören 5678 sayılı kanunun öncelikle yok hükmünde sayılması, bu olmaz ise şekil yönünden anayasaya aykırılık sebebiyle iptali Cumhurbaşkanı ve TBMM üyeleri tarafından istenmektedir.
Öncelikle AYM ilk incelemede davayı açanların 148. Madde kapsamında yetkili olup olmadıklarına bakmıştır ve bu hususta bir problem görmemiştir. (CB ve 1/5 vekil)
Dönemin Cumhurbaşkanı Ahmet Necdet SEZER, Anayasa’ya eklenen geçici 19.maddenin birinci fıkrasında yasanın RG’de yayımlanması ile birlikte CB seçim sürecinin başlayacağının öngörülmesinin anayasa m.175’e aykırı olduğunu ileri sürmüştür. Ancak yüksek mahkeme bu talebi ilk inceleme aşamasında yetkisizlik sebebiyle oybirliğiyle reddetmiştir. Gerekçede ise cumhurbaşkanının iptalini istediği hususun AYM’nin görev kapsamına giren şekil denetimlerinden biri olmadığı belirtilmiştir.
Ardından mahkeme iptali istenen diğer maddelerin şekil yönünden denetimine geçmiştir. Bu denetim kapsamında mahkeme anayasa değişikliklerinde usulden bahsetmiş (175. Madde) ve davaya konu olan değişikliklerde bu usullere uyulup uyulmadığını belirlemiştir. Anamuhalefet partisi vekilleri cumhurbaşkanınca geri gönderilen değişikliklerin ikinci görüşmede 2/3 çoğunlukla kabul edilmesi gerektiğini ileri sürmüş. Bu bağlamda 1.maddenin 366 kabul oyu aldığını (olması gereken 2/3 = 367) ve bu maddenin teklifin tümünün oylanmasına giremeyeceğini belirtmişlerdir. Cumhurbaşkanı da meclise gönderdiği değişikliğin maddelerinin görüşülmesine geçilmesine 366 evet oyu alındığını ve bunun 2/3 çoğunluğu (367) sağlamadığını bu sebeple de öncelikle tüm oylamaların yok hükmünde sayılması gerektiğini istemiştir. Ancak yüksek mahkeme “oy çokluğuna” giren bu durumun şekil denetimi hususunda incelenmesi gerektiğini ve yokluk talebinin reddinin gerektiğinin altını çizmiştir.
Yüksek mahkeme, cumhurbaşkanının, teklifin maddelerinin görüşülmesine geçilmesinde 2/3 çoğunluğa erişilemediği için yasanın tümünün iptali talebini oy çokluğuyla reddetmiştir. Bunun gerekçesi ise; Anayasanın 175. maddesinin ikinci fıkrasına göre, Anayasanın değiştirilmesi hakkındaki tekliflerin görüşülmesi ve kabulü, bu maddedeki kayıtlar dışında, kanunların görüşülmesi ve kabulü hakkındaki hükümlere tabidir. Bu sebeple maddelerin görüşülmesine geçilmesi oylamasında basit çoğunluk aranır. 2 hakim bu görüşe katılmamıştır.
Mahkeme şekil denetiminde ikinci olarak, cumhurbaşkanının yolladığı teklifin maddelerinden bazılarının ilk görüşmede nitelikli çoğunluğa ulaşmadığını bu sebeple ikinci görüşmeye bu maddelerin katılmayacağını ve bu gerekçeyle de bahsi geçen maddelerin iptali istemini reddetmiştir. Mahkeme gerekçe olarak ise nitelikli çoğunluğun ikinci görüşmenin ilk oylaması ve değişikliğinin tümünün oylanmasında arandığını savunmuştur. 2 hakim bu görüşe katılmamıştır.
Şekil denetiminde Yüksek Mahkeme üçüncü olarak 2.görüşme birinci oylamada 366 kabul oyu olan 1.maddenin 2/3 çoğunluğa ulaşmadığı sebebiyle iptali istemini de reddetmiştir. Mahkeme çeşitli gerekçe ve yorum metodlarıyla 3/5 çoğunluğun yeterli olduğunu ileri sürmüştür. Ancak çoğunluk görüşüne 5 hakim katılmamış 2 hakim ise değişik gerekçeler ile katılmıştır.
Yine şekil denetimi kapsamında yasanın tümünün oylanmasında da 2/3 çoğunluğa ulaşılamadığı sebebiyle yasanın tümünün iptali istemi 3/5 çoğunluğun kafi olduğu gerekçesiyle reddolunmuştur. Ancak tekrardan 5 hakim bu görüşe katılmamıştır. 2 hakim ise değişik gerekçeler ile katılmıştır.
SONUÇ OLARAK: Yüksek mahkeme 16.06.1970-E.1970/1, K.1970/31 sayılı ve 15.04.1975- E.1973/19, K.1975/87 sayılı kararlarında cumhurbaşkanının gönderiği anayasa değişiklik tekliflerinin tüm maddelerinin teker teker kabulü için iki görüşmede de 2/3 oy çokluğunun hatta maddelerin görüşülmesine geçilmesinde dahi 2/3 oy çokluğunun aranmasına ilişkin içtihadını teklifin maddelerinin oylanmasına ilişkin oylama hariç (basit çoğunluk yeterli) tüm oylamalar için 3/5 olması yönünde değişmiştir. Çoğunluğun görüşüne katılmayan hakimlerin gerekçeleri de ekseriyetle AYM’nin bu eski tarihli içtihatları olmuştur.
